編者按：在政府采購(gòu)中，“供應(yīng)商不足3家”是經(jīng)常遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此予以了規(guī)定。那么，對(duì)于采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，下載磋商文件的供應(yīng)商只有2家這種“特殊情況”，應(yīng)該怎樣處理？項(xiàng)目是否還能繼續(xù)，業(yè)界出現(xiàn)了三種不同的觀點(diǎn)——
■ 張志軍
案情
某市S街道2019年社區(qū)殘疾人托養(yǎng)及心理關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式進(jìn)行采購(gòu)。2018年11月2日，市集中采購(gòu)中心通過(guò)指定媒體發(fā)布公告，邀請(qǐng)供應(yīng)商參與本項(xiàng)目磋商活動(dòng)，并于當(dāng)日將競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件公開(kāi)掛網(wǎng)，給供應(yīng)商下載。截止到11月12日，共有3家供應(yīng)商下載了磋商文件。11月19日，響應(yīng)文件提交截止時(shí)，只有2家供應(yīng)商向采購(gòu)中心提交了響應(yīng)文件。
就本項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)是否可以繼續(xù)進(jìn)行，集中采購(gòu)中心出現(xiàn)了三種不同意見(jiàn)：
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，采購(gòu)活動(dòng)不可以繼續(xù)進(jìn)行。理由是根據(jù)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)文”）第三十四條的相關(guān)規(guī)定，在采購(gòu)過(guò)程中，除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目和需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目外，如出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商或報(bào)價(jià)未超過(guò)采購(gòu)預(yù)算的供應(yīng)商不足3家，應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說(shuō)明原因，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。理由是《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文”）規(guī)定：“采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式采購(gòu)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。”本項(xiàng)目屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以適用該文件的規(guī)定繼續(xù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性磋商活動(dòng)。
第三種意見(jiàn)認(rèn)為，采購(gòu)活動(dòng)不可以繼續(xù)進(jìn)行。理由是對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目而言，財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文的規(guī)定是：符合要求的供應(yīng)商只有2家的，采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。本案例出現(xiàn)的情形是：提交響應(yīng)文件的供應(yīng)商只有2家，而非“符合要求的供應(yīng)商只有2家”，不屬于財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文規(guī)定的采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行的特例，應(yīng)當(dāng)重新組織采購(gòu)活動(dòng)。
分析
1.除特殊情形外，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)始終保持在3家以上。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，是財(cái)政部為深化政府采購(gòu)制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等工作需要，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十六條第一款的規(guī)定而創(chuàng)設(shè)的，其系一種創(chuàng)新的采購(gòu)方式。該采購(gòu)方式采用類(lèi)似公開(kāi)招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，一定程度上規(guī)避了競(jìng)爭(zhēng)性談判采用“最低價(jià)成交”法而導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在采購(gòu)程序的靈活性方面也具有較大的優(yōu)勢(shì)。
根據(jù)財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)文第六條、第二十一條、第二十五條和第三十四條的相關(guān)規(guī)定，在競(jìng)爭(zhēng)性磋商活動(dòng)中，除規(guī)定的特殊情形外，邀請(qǐng)的供應(yīng)商、提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商和成交候選供應(yīng)商都應(yīng)當(dāng)在3家以上，即供應(yīng)商自始至終應(yīng)當(dāng)保持3家以上。
2.供應(yīng)商不足3家可以繼續(xù)磋商的項(xiàng)目共有三類(lèi)。根據(jù)財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)文第三十四條的規(guī)定，在采購(gòu)過(guò)程中，出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商或報(bào)價(jià)未超過(guò)采購(gòu)預(yù)算的供應(yīng)商不足3家的情況下，可以繼續(xù)采購(gòu)活動(dòng)的項(xiàng)目有兩類(lèi)：一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目；二是需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。除此之外，其他項(xiàng)目在磋商過(guò)程中如供應(yīng)商不足3家，應(yīng)當(dāng)重新組織采購(gòu)活動(dòng)。
2015年6月，財(cái)政部又專(zhuān)門(mén)發(fā)布財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式出現(xiàn)供應(yīng)商不足3家時(shí)，采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行的情形作了補(bǔ)充。該文件規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），在競(jìng)爭(zhēng)性磋商過(guò)程中出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。
綜合上述文件的相關(guān)規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目，在采購(gòu)活動(dòng)中如出現(xiàn)供應(yīng)商不足3家時(shí)，下列三類(lèi)項(xiàng)目可以繼續(xù)進(jìn)行：①市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目；②需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；③政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目（含PPP項(xiàng)目）。其他應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)并重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
3.正確理解“在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商只有2家”這一表述。關(guān)于采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式采購(gòu)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文規(guī)定：“在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。”對(duì)于“在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商只有2家”這一表述，可以從兩個(gè)層面進(jìn)行解讀：一是特指已進(jìn)入采購(gòu)程序的項(xiàng)目。該文件中采用了“在采購(gòu)過(guò)程中”的表述，表明了出現(xiàn)供應(yīng)商只有2家的時(shí)間點(diǎn)，是在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始以后，而不是在采購(gòu)人（或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）邀請(qǐng)供應(yīng)商時(shí)，更不是在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始以前。二是特指符合采購(gòu)文件要求的供應(yīng)商只有2家。該文件明確了是“符合要求的供應(yīng)商只有2家”，而不是采購(gòu)人（或代理機(jī)構(gòu)）可以邀請(qǐng)2家供應(yīng)商，也不是響應(yīng)磋商文件要求的供應(yīng)商可以是2家。
根據(jù)政府采購(gòu)法律文件的規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目將評(píng)審分為資格審查、符合性審查和商務(wù)技術(shù)評(píng)估三個(gè)階段。在政府采購(gòu)實(shí)踐中，通常將通過(guò)資格審查的供應(yīng)商，稱(chēng)為“合格供應(yīng)商”，或稱(chēng)為“符合資格條件的供應(yīng)商”；通過(guò)符合性審查的供應(yīng)商，稱(chēng)為“符合要求的供應(yīng)商”，或稱(chēng)為“實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商”。
綜上分析，財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文所稱(chēng)的“在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商”，應(yīng)當(dāng)是指通過(guò)資格審查和符合性審查的供應(yīng)商，而不是指購(gòu)買(mǎi)或下載了磋商文件的供應(yīng)商，也不是指首次遞交了響應(yīng)文件的供應(yīng)商。本案例三種處理意見(jiàn)中，第三種意見(jiàn)最符合相關(guān)政策文件的立法本意。
法律鏈接
《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）
第三條 符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展采購(gòu)：
（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；
（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；
（三）因藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；
（四）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；
（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。
第六條第一款 采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取或者采購(gòu)人和評(píng)審專(zhuān)家分別書(shū)面推薦的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)。
第二十一條 磋商文件能夠詳細(xì)列明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)要求所有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不得少于3家。
磋商文件不能詳細(xì)列明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)磋商由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。
最后報(bào)價(jià)是供應(yīng)商響應(yīng)文件的有效組成部分。符合本辦法第三條第四項(xiàng)情形的，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商可以為2家。
第二十五條 磋商小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合評(píng)分情況，按照評(píng)審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商，并編寫(xiě)評(píng)審報(bào)告。符合本辦法第二十一條第三款情形的，可以推薦2家成交候選供應(yīng)商。評(píng)審得分相同的，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序推薦。評(píng)審得分且最后報(bào)價(jià)相同的，按照技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序推薦。
第三十四條 出現(xiàn)下列情形之一的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說(shuō)明原因，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)：
（一）因情況變化，不再符合規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式適用情形的；
（二）出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為的；
（三）除本辦法第二十一條第三款規(guī)定的情形外，在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商或者報(bào)價(jià)未超過(guò)采購(gòu)預(yù)算的供應(yīng)商不足3家的。
《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)）
為了深入推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，提高政府采購(gòu)效率，現(xiàn)就《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法>的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）有關(guān)問(wèn)題補(bǔ)充通知如下：
采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式采購(gòu)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有1家的，采購(gòu)人（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說(shuō)明原因，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
（作者單位：上海百通項(xiàng)目管理咨詢(xún)有限公司）此文章轉(zhuǎn)自中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)微信公眾號(hào)